早在2020年，國務院就對外明確將數據與土地、技術等生產要素相提并論。隨著數字中國建設的不斷推進，數據要素資源如何充分激發利用成為整個產業迫切解決的問題。

據人民政協報報道，2022年全國政協經濟委員會還曾組織專題調研，中國證監會原主席肖鋼當時參與了調研并發現，目前大概有15個政府部門擁有數據管理權限，“九龍治水”的現象較為突出，管理手段不適應，如何實施數據分級分類管理也存在不少問題。不久后，工業和信息化部表示將積極培育數據要素市場，支持北京、上海建設數據交易所。2022年末，“數據二十條”的出臺進一步對數據流通交易和數據要素市場發展釋放積極信號。

前述通信業資深從業人士告訴記者，海量數據襲來，國家數據局要解決的問題，除了數據監管分散外，還有數據壟斷。數據壟斷形成是平臺經濟發展的必然結果。從當前的格局來看，數據壟斷主要體現在兩方面：一是政府在構建智慧城市時產生的公共數據；一個是企業運營掌握的用戶數據。

無獨有偶，在此次國家數據局宣布組建之前，中國社會科學院法學研究所研究員周漢華曾撰文《論平臺經濟反壟斷與監管的二元分治》指出，我國缺乏對平臺經濟二元分治以及數據監管轉型的必要認識，有必要以強化數據監管為重點，推動構建我國二元分治的平臺經濟治理體系。他建議設立國家數據局，與國家反壟斷局一道，為二元分治發揮作用提供動力保障。

推動實現數字經濟建設“一盤棋”

對于組建國家數據局的意義，姚建明在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，未來，數字經濟是國家發展的新引擎。數據是最核心要素，要把數據治理好、管理好。以前各個省都基本成立了大數據管理局，中央層面沒有。很多大數據交易所和交易中心，實際上都是從今年剛剛起步或正式運營，很多問題還沒解決。國家數據局的職能更明確之后，不僅可以進行基礎數據的建設，在數據資源統籌的基礎上進行整體規劃，將來垂直管理更方便，最終推動數字中國建設。

但最主要的還是在制度建設方面。在姚建明看來，人們都希望數據能做為資產交易，盡管有各種技術能解決一定的問題，但本質上，數據和別的資產不一樣，不同的主體用同樣的數據，價值也不一樣，所以很難定價和確權。

與此同時，沒有場景的話數據利用起來也很難。同時，要交易的數據必須和場景結合，再定價，這就要弄清楚在什么樣的場景來用。“比如營銷大數據，如果直接交易肯定不行，但如果去交易統計回來的趨勢、觀點等數據，一定程度上還會受限，因此有很多難點。”

這些難點怎么解決？

在姚建明看來，真正實現數據交易的價值，還有一段路要走，各行各業不一樣，有些行業數據公共性強一些，有些行業又不見得，同時行業也分環節：上游、中游、下游，生產、銷售、采購等等，行業里各環節的通用性也不一樣，需要有針對性地進行探討。這也是未來整個數字中國建設的核心難點問題。

也正因此，姚建明認為，需要給地方和企業、行業一定的自主靈活性。在保障一定靈活性的同時，國家用基本制度解決數據安全、隱私保護等問題。

“建設數字中國就要全國一盤棋，這里面數據如果真的不能打通，不能作為數據資產提供核心價值就很難。”姚建明說。

在實踐層面，他進一步建議，什么樣的數據是能夠交易的、有通用價值的，可以先挖掘，或者在特定主體內試用。姚建明同時談到技術創新之外的一些創新點：比如交易模式、確權等的創新，相關技術的創新，治理的創新等，都要去探討。治理創新重點在協調各個主體方面的關系，如數據使用者、擁有者等，才能真正實現數字中國建設一盤棋。

上述通信業資深從業人士則表示：“國家要推動數字經濟，是希望形成和房地產等相當的新支柱產業。通過設立統一的主管部門來制定相關政策，對數字經濟的發展將產生推動作用，同時也匹配國家戰略。”

他告訴記者，未來，國家數據局應該會在數據應用方面出臺對數字經濟有益的政策，來推動這些數據活起來、用起來，從而產生價值。在這一過程中，三大運營商將率先受益，平臺經濟企業也會獲得更清晰的政策指導，有望從中受益。“有了數據局的統一指導，未來，企業可以合規地干些事情了。”

國家最主要解決的還是在制度建設方面的問題。前述通信業人士提到：“我覺得數據局還是以制定戰略和政策為主，引導企業如何用好數據，不會做微觀的安排。將數據局劃歸發改委管理，也能體現出還是以政策指導為主。”在他看來，國家數據局應當處理三個層面的問題：底層為數字基礎設施的建設指導、中層是數據融合和監管、上層則是數據應用。