全國一體化政務大數據體系建設指南

黨中央、國務院高度重視政務大數據體系建設。近年來，各地區各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，深入推進政務數據共享開放和平臺建設，經過各方面共同努力，政務數據在調節經濟運行、改進政務服務、優化營商環境、支撐疫情防控等方面發揮了重要作用。但同時，政務數據體系仍存在統籌管理機制不健全、供需對接不順暢、共享應用不充分、標準規范不統一、安全保障不完善等問題。為貫徹黨中央、國務院決策部署，落實中央全面深化改革委員會第十七次會議精神、《國務院辦公廳關于建立健全政務數據共享協調機制加快推進數據有序共享的意見》（國辦發〔2021〕6號）和《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14號）部署要求，整合構建標準統一、布局合理、管理協同、安全可靠的全國一體化政務大數據體系，加強數據匯聚融合、共享開放和開發利用，促進數據依法有序流動，充分發揮政務數據在提升政府履職能力、支撐數字政府建設以及推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用，制定本建設指南。

一、建設背景

（一）建設現狀。

1.政務數據管理職能基本明確。

2016年以來，國務院出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發〔2016〕51號）、《國務院辦公廳關于建立健全政務數據共享協調機制加快推進數據有序共享的意見》等一系列政策文件，加強頂層設計，統籌推進政務數據共享和應用工作。目前，全國31個省（自治區、直轄市）均已結合政務數據管理和發展要求明確政務數據主管部門，負責制定大數據發展規劃和政策措施，組織實施政務數據采集、歸集、治理、共享、開放和安全保護等工作，統籌推進數據資源開發利用。

2.政務數據資源體系基本形成。

目前，覆蓋國家、省、市、縣等層級的政務數據目錄體系初步形成，各地區各部門依托全國一體化政務服務平臺匯聚編制政務數據目錄超過300萬條，信息項超過2000萬個。人口、法人、自然資源、經濟等基礎庫初步建成，在優化政務服務、改善營商環境方面發揮重要支撐作用。國務院各有關部門積極推進醫療健康、社會保障、生態環保、信用體系、安全生產等領域主題庫建設，為經濟運行、政務服務、市場監管、社會治理等政府職責履行提供有力支撐。各地區積極探索政務數據管理模式，建設政務數據平臺，統一歸集、統一治理轄區內政務數據，以數據共享支撐政府高效履職和數字化轉型。截至目前，全國已建設26個省級政務數據平臺、257個市級政務數據平臺、355個縣級政務數據平臺。

3.政務數據基礎設施基本建成。

國家電子政務外網基礎能力不斷提升，已實現縣級以上行政區域100%覆蓋，鄉鎮覆蓋率達到96.1%。政務云基礎支撐能力不斷夯實，全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團云基礎設施基本建成，超過70%的地級市建設了政務云平臺，政務信息系統逐步遷移上云，初步形成集約化建設格局。建成全國一體化政務數據共享樞紐，依托全國一體化政務服務平臺和國家數據共享交換平臺，構建起覆蓋國務院部門、31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團的數據共享交換體系，初步實現政務數據目錄統一管理、數據資源統一發布、共享需求統一受理、數據供需統一對接、數據異議統一處理、數據應用和服務統一推廣。全國一體化政務數據共享樞紐已接入各級政務部門5951個，發布53個國務院部門的各類數據資源1.35萬個，累計支撐全國共享調用超過4000億次。國家公共數據開放體系加快構建，21個省（自治區、直轄市）建成了省級數據開放平臺，提供統一規范的數據開放服務。

（二）取得的成效。

1.經濟調節方面，利用大數據加強經濟監測分析，提升研判能力。數字技術在宏觀調控決策、經濟社會發展分析、投資監督管理、數字經濟治理等方面應用持續深化，政府經濟調節數字化水平逐步提高。各地區運用大數據強化經濟監測預警，加強覆蓋經濟運行全周期的統計監測和綜合分析，不斷提升對經濟運行“形”和“勢”的數字化研判能力。

2.市場監管方面，通過數據共享減輕企業負擔，提升監管能力。利用前端填報合并、后端數據共享等方式，推進市場監管與人力資源社會保障、海關、商務等多部門業務協同，實現企業年報事項“多報合一”，減輕企業負擔，助力優化營商環境。充分利用法人基礎信息，支持地方和部門開展企業違規行為監管、行業動態監測和輔助決策分析，防范企業經營風險。

3.社會管理方面，推進城市運行“一網統管”和社會信用體系建設。以大數據算法建模、分析應用為手段，推進城市運行“一網統管”，提高治理能力和水平。通過數據融合支撐突發事件應急處置，開展危化品、礦產等重點企業風險態勢分析和自然災害監測預警等工作，提升社會治理、應急指揮的效率和質量。推進社會信用體系建設，通過信用狀況分析，揭示社會主體信用優劣，警示社會主體信用風險，整合全社會力量褒揚誠信、懲戒失信。

4.公共服務方面，促進政務服務模式創新，提升辦事效率。各地區各部門深入挖掘、充分利用數據資源，促進政務服務辦理方式不斷優化、辦事效率不斷提升，創新個稅專項扣除、跨省轉學、精準扶貧、普惠金融等服務模式，企業和群眾的滿意度、獲得感不斷提升。目前，政務服務事項網上可辦率達到90%以上，政務服務“一網通辦”加速推進。

5.生態環保方面，強化環境監測和應急處理能力。建設生態環保主題庫，涵蓋環境質量、污染源、環保產業、環保科技等數據，通過跨部門數據共享，支撐環境質量監測、突發環境事件應急處置等23類應用，為打贏藍天、碧水、凈土保衛戰，服務保障碳達峰、碳中和目標實現提供了數據支持。

特別是在新冠肺炎疫情防控中，及時響應并解決各地區提出的數據共享需求，推動各類防疫數據跨地區、跨部門、跨層級互通共享，目前31個省（自治區、直轄市）已共享調用健康碼、核酸檢測、疫苗接種、隔離管控等涉疫情數據超過3000億次，為有效實施精準防控、助力人員有序流動，堅決筑牢疫情防控屏障，高效統籌疫情防控和經濟社會發展提供了有力支撐。

（三）存在的主要問題。

1.政務數據統籌管理機制有待完善。

目前，國家層面已明確建立政務數據共享協調機制，但部分政務部門未明確政務數據統籌管理機構，未建立有效的運行管理機制。各級政務部門既受上級主管部門業務指導，又歸屬于本地政府管理，政務數據管理權責需進一步厘清，協調機制需進一步理順。基層仍存在數據重復采集、多次錄入和系統連通不暢等問題，影響政務數據統籌管理和高效共享。

2.政務數據共享供需對接不夠充分。

當前政務數據資源存在底數不清，數據目錄不完整、不規范，數據來源不一等問題，亟需進一步加強政務數據目錄規范化管理。數據需求不明確、共享制度不完備、供給不積極、供需不匹配、共享不充分、異議處理機制不完善、綜合應用效能不高等問題較為突出。有些部門以數據安全要求高、僅供特定部門使用為由，數據供需雙方自建共享渠道，需整合納入統一的數據共享交換體系。

3.政務數據支撐應用水平亟待提升。

政務云平臺建設與管理不協同，政務云資源使用率不高，缺乏一體化運營機制。政務數據質量問題較為突出，數據完整性、準確性、時效性亟待提升。跨地區、跨部門、跨層級數據綜合分析需求難以滿足，數據開放程度不高、數據資源開發利用不足。地方對國務院部門垂直管理系統數據的需求迫切，數據返還難制約了地方經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、生態環保等領域數字化創新應用。

4.政務數據標準規范體系尚不健全。

由于各地區各部門產生政務數據所依據的技術標準、管理規范不盡相同，政務數據缺乏統一有效的標準化支撐，在數據開發利用時，需要投入大量人力財力對數據進行清洗、比對，大幅增加運營成本，亟需完善全國統一的政務數據標準、提升數據質量。部分地方和部門對標準規范實施推廣、應用績效評估等重視不足，一些標準規范形同虛設。

5.政務數據安全保障能力亟需強化。

《中華人民共和國數據安全法》、《中華人民共和國個人信息保護法》、《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等法律法規出臺后，亟需建立完善與政務數據安全配套的制度。數據全生命周期的安全管理機制不健全，數據安全技術防護能力亟待加強。缺乏專業化的數據安全運營團隊，數據安全管理的規范化水平有待提升，在制度規范、技術防護、運行管理三個層面尚未形成數據安全保障的有機整體。

二、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心的發展思想，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，建立健全權威高效的政務數據共享協調機制，整合構建全國一體化政務大數據體系，增強數字政府效能，營造良好數字生態，進一步發揮數據在促進經濟社會發展、服務企業和群眾等方面的重要作用，推進政務數據開放共享、有效利用，構建完善數據全生命周期質量管理體系，加強數據資源整合和安全保護，促進數據高效流通使用，充分釋放政務數據資源價值，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高政府管理水平和服務效能，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

（二）基本原則。

堅持系統觀念、統籌推進。加強全局性謀劃、一體化布局、整體性推進，更好發揮中央、地方和各方面積極性，聚焦政務數據歸集、加工、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔各環節全過程，切實破解阻礙政務數據共享開放的制度性瓶頸，整體推進數據共建共治共享，促進數據有序流通和開發利用，提升數據資源配置效率。

堅持繼承發展、迭代升級。充分整合利用各地區各部門現有政務數據資源，以政務數據共享為重點，適度超前布局，預留發展空間，加快推進各級政務數據平臺建設和迭代升級，不斷提升政務數據應用支撐能力。

堅持需求導向、應用牽引。從企業和群眾需求出發，從政府管理和服務場景入手，以業務應用牽引數據治理和有序流動，加強數據賦能，推進跨部門、跨層級業務協同與應用，使政務數據更好地服務企業和群眾。

堅持創新驅動、提質增效。堅持新發展理念，積極運用云計算、區塊鏈、人工智能等技術提升數據治理和服務能力，加快政府數字化轉型，提供更多數字化服務，推動實現決策科學化、管理精準化、服務智能化。

堅持整體協同、安全可控。堅持總體國家安全觀，樹立網絡安全底線思維，圍繞數據全生命周期安全管理，落實安全主體責任，促進安全協同共治，運用安全可靠技術和產品，推進政務數據安全體系規范化建設，推動安全與利用協調發展。

（三）建設目標。

2023年底前，全國一體化政務大數據體系初步形成，基本具備數據目錄管理、數據歸集、數據治理、大數據分析、安全防護等能力，數據共享和開放能力顯著增強，政務數據管理服務水平明顯提升。全面摸清政務數據資源底數，建立政務數據目錄動態更新機制，政務數據質量不斷改善。建設完善人口、法人、自然資源、經濟、電子證照等基礎庫和醫療健康、社會保障、生態環保、應急管理、信用體系等主題庫，并統一納入全國一體化政務大數據體系。政務大數據管理機制、標準規范、安全保障體系初步建立，基礎設施保障能力持續提升。政務數據資源基本納入目錄管理，有效滿足數據共享需求，數據服務穩定性不斷增強。

到2025年，全國一體化政務大數據體系更加完備，政務數據管理更加高效，政務數據資源全部納入目錄管理。政務數據質量顯著提升，“一數一源、多源校核”等數據治理機制基本形成，政務數據標準規范、安全保障制度更加健全。政務數據共享需求普遍滿足，數據資源實現有序流通、高效配置，數據安全保障體系進一步完善，有效支撐數字政府建設。政務數據與社會數據融合應用水平大幅提升，大數據分析應用能力顯著增強，推動經濟社會可持續高質量發展。

（四）主要任務。

統籌管理一體化。完善政務大數據管理體系，建立健全政務數據共享協調機制，形成各地區各部門職責清晰、分工有序、協調有力的全國一體化政務大數據管理新格局。

數據目錄一體化。按照應編盡編的原則，推動各地區各部門建立全量覆蓋、互聯互通的高質量全國一體化政務數據目錄。建立數據目錄系統與部門目錄、地區目錄實時同步更新機制，實現全國政務數據“一本賬”管理。

數據資源一體化。推動政務數據“按需歸集、應歸盡歸”，加強政務數據全生命周期質量控制，實現問題數據可反饋、共享過程可追溯、數據質量問題可定責，推動數據源頭治理、系統治理，形成統籌管理、有序調度、合理分布的全國一體化政務數據資源體系。

共享交換一體化。整合現有政務數據共享交換系統，形成覆蓋國家、省、市等層級的全國一體化政務數據共享交換體系，提供統一規范的共享交換服務，高效滿足各地區各部門數據共享需求。

數據服務一體化。優化國家政務數據服務門戶，構建完善“建設集約、管理規范、整體協同、服務高效”的全國一體化政務大數據服務體系，加強基礎能力建設，加大應用創新力度，推進資源開發利用，打造一體化、高水平政務數據平臺。

算力設施一體化。合理利用全國一體化大數據中心協同創新體系，完善政務大數據算力管理措施，整合建設全國一體化政務大數據體系主節點與災備設施，優化全國政務云建設布局，提升政務云資源管理運營水平，提高各地區各部門政務大數據算力支撐能力。

標準規范一體化。編制全面兼容的基礎數據元、云資源管控、數據對接、數據質量管理、數據回流等標準，制定供需對接、數據治理、運維管理等規范，推動構建全國一體化政務大數據標準規范體系。

安全保障一體化。以“數據”為安全保障的核心要素，強化安全主體責任，健全保障機制，完善數據安全防護和監測手段，加強數據流轉全流程管理，形成制度規范、技術防護和運行管理三位一體的全國一體化政務大數據安全保障體系。

三、總體架構

全國一體化政務大數據體系包括三類平臺和三大支撐。三類平臺為“1+32+N”框架結構。“1”是指國家政務大數據平臺，是我國政務數據管理的總樞紐、政務數據流轉的總通道、政務數據服務的總門戶；“32”是指31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團統籌建設的省級政務數據平臺，負責本地區政務數據的目錄編制、供需對接、匯聚整合、共享開放，與國家平臺實現級聯對接；“N”是指國務院有關部門的政務數據平臺，負責本部門本行業數據匯聚整合與供需對接，與國家平臺實現互聯互通，尚未建設政務數據平臺的部門，可由國家平臺提供服務支撐。三大支撐包括管理機制、標準規范、安全保障三個方面。